一、出台背景及依据

为加强农村集体经营性建设用地利用管理，规范农村集体经营性建设用地入市行为，激活农村土地资源要素，提高土地资源配置效率，推进我区农村集体经营性建设用地入市工作，根据《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》等法律法规，以及《中共中央办公厅 国务院办公厅印发〈关于深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的意见〉的通知》（厅字〔2022〕34号）等相关政策规定，结合本区实际，制定本办法。

本办法已经十三届区政府第124次常务会议（2026年区政府第9次常务会议）审议通过，于2026年5月10日以安府规〔2026〕1号印发，自公布之日起30日后施行，有效期3年。

二、主要目标

聚焦解决我区农村集体经营性建设用地“能不能入市、谁来入市、怎么入市、收益怎么分、监管如何落实”五个核心问题，通过建立“主体明晰、范围明确、程序规范、收益共享、监管到位”的入市机制，推动农村土地资源要素市场化配置，显化集体土地资产价值，壮大农村集体经济，保障农民合法权益，助力乡村振兴。

三、核心内容解读

（一）适用范围

本办法适用于潮州市潮安区行政区域内的农村集体经营性建设用地入市行为。本办法所称“农村集体经营性建设用地”，是指国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地。本办法所称“入市”，是指农民集体以土地所有权人身份通过公开的土地市场，依法将农村集体经营性建设用地使用权以出让、出租、作价出资（入股）等方式交由单位或者个人在一定期限内有偿使用的行为。入市交易行为应当符合国家和省土地交易市场管理的相关规定，并纳入土地供应年度计划管理，实行城乡供地规模统筹调控。

（二）重点条款说明

1.入市主体（第六条）。入市主体是享有土地所有权的农村集体经济组织。具体代表行使方式为：属村农民集体所有的，由村集体经济组织或者村民委员会代表集体行使所有权；分别属村内两个以上农村集体经济组织的，由村内各农村集体经济组织或者村民小组代表集体行使所有权；属镇农民集体所有的，由镇农村集体经济组织代表集体行使所有权。通俗讲：“谁的地，谁来入市”。

2.入市范围与用地性质（第七、八条）。集体经营性建设用地使用权入市不改变土地所有权性质。可入市的宗地包括两类：一是2023年3月1日前已批集体建设用地；二是2009年以前已经形成并经第二次全国土地调查确定为建设用地、经依法取得合法用地手续后的历史遗留集体建设用地。其他情形的集体建设用地不在本次入市范围。

3.入市条件（第九、十条）。拟入市宗地应当同时具备五项条件：①符合国土空间规划、产业准入和生态环境保护等要求；②产权明晰、无权属争议，已依法办理集体土地所有权和使用权登记；③地上建筑物、构筑物及其他附着物权属清晰、不存在权属争议，且已补偿完毕；④不存在抵押登记，未被司法机关查封或行政机关限制土地权利；⑤不存在农村集体经营性建设用地不得入市的其他情形。涉及地上建（构）筑物随同土地一并入市的，还须按“已取得房产合法权属证明”“已取得合法报建手续”或“尚未取得合法手续”三种情形，分别完成房地不动产登记或取得规划、建设主管部门出具符合城乡规划、建设质量和消防安全的意见后方可入市。

4. 入市方式及使用年限（第十二至十六条）。集体经营性建设用地可按出让、出租、作价出资（入股）三种有偿使用方式入市，具体如下：

① 出让：指村集体经济组织以集体土地所有者身份将使用权在一定年限内让与土地使用者，由土地使用者向村集体经济组织支付土地出让价款的行为。工矿、仓储等用地最高使用年限为50年；商服、旅游等用地最高使用年限为40年。

② 出租：指村集体经济组织以集体土地所有者身份作为出租人，将一定年限内的使用权出租给承租人使用，由承租人与出租人签订土地出租合同，并向出租人支付租金的行为。最低出租期限不少于5年，最长出租期限不得超过20年。

③ 作价出资（入股）：指村集体经济组织以土地所有者身份将一定年限内的使用权作价，作为出资与集体经营性建设用地使用者共同举办联营企业的行为，该土地使用权由联营企业持有，使用年限参照出让的最高年限执行。

5. 入市程序（第十七至二十八条）。集体经营性建设用地使用权交易，应采取招标、拍卖、挂牌或者协议等公开方式交易，参照国有建设用地交易有关规定执行，委托潮州市公共资源交易中心在潮州市公共资源交易系统开展。具体分五步走：

① 村民决议：经本集体经济组织成员的村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表表决同意，入市主体方可向所在地镇人民政府递交入市申请材料。

② 镇政府初审及部门联审：镇政府对拟入市宗地的使用现状、权属状况、地上附着物状况及规划情况进行初审，通过后向区自然资源、工科、生态环境、农业农村、发改等部门发起宗地入市意见征求。区自然资源部门依据国土空间规划提出规划条件；区工科局提出产业准入要求；区生态环境分局提出生态环境保护要求；区农业农村局、区发改局根据自身职能提出入市要求。镇政府汇总各部门意见后答复入市主体。

③ 评估定价：入市主体必须委托有资质的评估机构对拟入市宗地的土地、房产进行评估，并根据宗地评估价格、产业政策等因素确定土地起始价。

④ 编制方案与备案：入市主体依据规划条件、产业准入和生态环境保护要求等编制入市方案。入市方案应载明宗地的土地界址、面积、用途、规划条件、产业准入和生态环境保护要求、使用期限、交易方式、入市价格、集体收益分配安排等内容，并经村民会议三分之二以上成员或村民代表表决同意后形成入市方案表决书，提交至区自然资源局。区自然资源局就入市方案征求各相关部门意见后报送区人民政府备案。

⑤ 公开交易与签约：潮州市公共资源交易中心根据入市方案内容在交易平台发布交易信息公告，所属镇人民政府、村委会以及村民小组应在其公开栏同步公布。成交后，由竞得人与市公共资源交易中心签订土地成交确认书或作价出资（入股）确认书；交易双方在土地成交结束之日起十个工作日内，与属地镇人民政府签订《土地开发监管协议》，并到潮安区自然资源局签订《集体经营性建设用地使用权出让合同》，由区自然资源局在广东省自然资源厅自然资源市场与开发利用监测监管子系统备案。

6. 不动产登记与转让、转租、抵押（第二十九条至第三十八条）。以出让方式取得使用权的，受让方付清土地出让金、缴纳相关税费后，持土地出让合同、土地开发监管协议、集体土地权属证明材料、土地价款和税费缴交凭证等向潮安区自然资源局申请办理不动产登记；以作价出资（入股）方式取得使用权的，合作方完成作价出资（入股）协议约定手续、缴纳相关税费后，可参照出让方式申请办理不动产登记，不动产权属证书应注明占股比例。

依法取得的集体经营性建设用地使用权，在使用期限内可以转让、转租、抵押。转让的，原受让方的权利、义务随之转移；通过转让、转租取得的土地使用权，其使用年限为原合同确定的使用年限减去原土地使用权人已使用年限后的剩余年限。抵押按照《国家金融监督管理总局 自然资源部关于做好农村集体经营性建设用地使用权抵押融资相关工作的通知》（金规〔2024〕3号）相关规定办理抵押融资，参照国有建设用地使用权抵押的相关规定执行。转让、转租、抵押均须签订书面合同，并书面通知土地所有权人，向潮安区不动产登记中心申请办理相关登记。

7. 收益管理（第三十九至四十三条）。入市交易应按规定缴纳土地增值收益调节金，调节金按政府非税收入管理，资金全额上缴区财政，实行收支两条线，主要用于统筹城镇和农村基础设施建设、农村生态补偿、被征地农民保障等。入市交易资金应当全部进入专用账户管理。农村集体经济组织获得的入市收益归本集体经济组织所有，在集体经济组织内部合理分配，按“可直接分配资金”和“不可直接分配资金”两部分执行，不可直接分配部分用于发展本金、农村基础设施建设、土地整备以及对农村经济困难群众的社保补贴和特困救助等。

8. 用途管制与监管（第四十四至四十九条）。土地使用权人应严格按照合同约定的时限开、竣工，严禁擅自改变规划条件、违反产业准入和生态环境保护要求，未经批准不得改变土地用途、容积率等土地使用条件。农村集体经营性建设用地不得用于商品住宅开发。区自然资源管理部门建立信息管理制度，进行实时动态管理。因公共利益需要依法征收的，经区政府批准后，集体土地所有权人可提前收回土地使用权，但应对相关权益人依法予以补偿。土地使用期限届满，原土地使用权人在同等条件下有优先续期权；未申请续期或续期未获村民会议表决同意的，使用权由土地所有权人无偿收回，附着物按合同约定处置。区、镇两级纪检监察机构加强对入市的监督检查，发现违法违纪行为的，及时查处；构成犯罪的，移交司法机关处理。

（三）办事指引

1. 入市申请办理。

受理单位：所在地镇人民政府。

办理材料：①入市申请书；②村民会议三分之二以上成员或村民代表表决同意的入市决议；③拟入市宗地权属证明材料（集体土地所有权证、不动产权证书等）；④地上附着物状况说明、补偿安置情况说明；⑤规划情况说明及其他镇政府要求的材料。

办理流程：村民会议表决→入市主体向镇政府递交申请材料→镇政府初审→部门联审意见征求→评估定价→编制入市方案→村民会议表决入市方案→报区自然资源局→报区政府备案→委托潮州市公共资源交易中心发布交易公告→公开交易→签订成交确认书→签订土地开发监管协议→签订出让合同→办理不动产登记。

办理时限：具体时限依据各环节实际办理情况确定，以镇政府及相关部门告知为准。

2. 不动产登记办理。

受理单位：潮安区自然资源局（潮安区不动产登记中心）。

办理材料（出让方式）：①土地出让合同；②土地开发监管协议；③集体土地权属证明材料；④土地价款和税费缴交凭证；⑤身份证明材料等其他登记所需材料。

办理材料（作价出资／入股方式）：①作价出资（入股）协议；②税费缴纳凭证；③身份证明材料等其他登记所需材料。

办理时限：按不动产登记相关规定执行。

3. 转让、转租、抵押登记办理。

受理单位：潮安区不动产登记中心。

办理材料：转让、转租或抵押书面合同；原出让（出租）合同或作价出资（入股）协议；不动产权证书；通知土地所有权人的书面证明；法律法规规定的其他材料。

办理时限：按不动产登记相关规定执行。

四、新旧政策衔接及本区创新点

本办法出台前，潮安区农村集体经营性建设用地入市工作主要依据上级有关政策精神推进，缺乏具体可操作的地方性规范。本办法作为我区首部规范集体经营性建设用地入市操作的政府规范性文件，与上位法和上级政策有效衔接，并体现了以下“四个创新”：

（一）明晰入市主体及代表行使规则。以政府规范性文件形式明确入市主体为农村集体经济组织，并对村集体、村内多个集体经济组织、镇集体经济组织等不同所有权结构下的所有权代表行使主体作出具体规定，杜绝实践中“主体不清、多头入市”的问题。

（二）统一入市路径与年限。将出让、出租、作价出资（入股）三种入市方式及对应使用年限（工矿仓储50年、商服旅游40年、出租5－20年）一并明确，与国有建设用地同类用途交易规则有效衔接，便于市场主体理解和操作。

（三）构建双层收益分配框架。建立“土地增值收益调节金＋集体内部合理分配”的双层收益分配机制，既保障国家公共利益和城乡统筹发展，又让农民集体充分分享土地增值收益。

（四）严守土地用途底线。明确农村集体经营性建设用地不得用于商品住宅开发，并对擅自改变规划条件、违反产业准入和生态环境保护要求的行为设定严格法律后果。

五、关键词释义

（一）农村集体经营性建设用地：指国土空间规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地。

（二）入市：指农民集体以土地所有权人身份通过公开的土地市场，依法将农村集体经营性建设用地使用权以出让、出租、作价出资（入股）等方式交由单位或者个人在一定期限内有偿使用的行为。

（三）入市主体：指享有土地所有权的农村集体经济组织，具体包括村集体经济组织（或村民委员会代表）、村内各农村集体经济组织（或村民小组代表）、镇农村集体经济组织三类。

（四）土地增值收益调节金：为平衡国家、集体和农民个人利益，对集体经营性建设用地入市及转让所取得的收益按规定缴纳、专项管理、纳入政府非税收入的资金，主要用于统筹城镇和农村基础设施建设、农村生态补偿、被征地农民保障等。

（五）“三旧”改造：指广东省对旧城镇、旧厂房、旧村庄用地进行改造盘活的专项政策。涉及历史遗留集体建设用地按“三旧”政策完善用地手续，且改造类型为“拆除重建类”的，入市后须同时按改造方案要求接受监管及实施改造。

六、咨询渠道

解读单位：潮州市潮安区自然资源局

咨询股室：自然资源所有者权益与开发利用股

联系人：王欣智

联系电话：0768-5813986

政府文件：《潮州市潮安区农村集体经营性建设用地入市实施办法》（安府规〔2026〕1号）